嘉興市為探索農村集體建設用地使用權的流轉而于2007年開始啟動的“兩分兩換”試點新政時，論及集中置換出的農村土地的去向使用了“農地入市”的敏感字眼。此文在被廣泛轉載的同時，也引發了諸如“‘農地入市’調控房價”、“‘小產權房’將放開”等一系列政策猜想。11月24日，國土資源部有關負責人表示，根據我國土地管理法和有關政策，農村集體建設用地一律不得搞商品房建設。“‘農地入市’調控房價”、“‘小產權房’將放開”等說法毫無根據。 

    據接近嘉興市主要領導的人士透露，由于被媒體誤讀，市里感覺很被動。所謂“嘉興模式”，原本就是城鄉一體化進程中的試點，被迫的高調亮相并非市里的本意。目前情況下，不愿多說。在此背景下，記者直接來到嘉興市“兩分兩換”試點鄉鎮之一的余新鎮進行采訪。 

    過九成村民簽約試點 

    余新鎮隸屬嘉興市南湖區，據鎮長張建華介紹，在規劃路線圖中，該鎮共有5個村被列入試點范圍。明星、余西兩村目前已經基本進入“兩分兩換”的收尾階段，金星、曹王兩村將在12月啟動試點，長秦村的具體啟動時間還未最后敲定。 

    明星村是最早啟動“兩分兩換”的試點村。該村總支書記兼村長顧海明回憶當時的情景，依然非常感慨。他說：“20年前，我從村里會計干起，所以對村里情況很熟悉。領導當時找我談話，希望在村里進行試點，我就提出情況復雜，難度很大。” 

    2007年11月14日，由黨員、生產小組組長和村民代表參加的試點動員會在顧海明的主持下召開。顧海明當時在會上提了個要求，“咱們先做個民意調查，每家每戶都必須走到”。 

    民意調查的結果有些出乎大家的意料，85.9%的村民表示愿意進行“兩分兩換”試點。這個結果和目前“兩分兩換”的進程有著驚人相似的契合度。明星村有承包地的村民共712戶，已簽約的有694戶；有宅基地的村民共687戶，已完成房屋價格評估的621戶，已簽約的共563戶。而余西村的情況更優于明星村，在民意調查階段，就有96.49%的村民表示支持，而目前的簽約率更是高達99.13%。目前兩村已經進入流轉的土地面積為12069.23畝。 

    有實惠才有支持率 

    “兩分兩換”得到大部分村民的認可和支持，其實與嘉興乃至整個浙江的鄉鎮經濟生態模式是密不可分的。 

    據記者實地走訪發現，該地區的農業人口中，真正以農業為生的數量相當少。在嘉興，農業成了農民的副業，農村主要勞動力都去大城市或當地的鄉鎮企業打工，種地的多為老年人。 

    “刨去成本，一畝地一年兩熟的種莊稼，也賺不了500元，現在不用干活，光拿租金就有600元，村民當然支持。”顧海明總結試點成功的原因，“而且，我村目前沒有任何勞動力就業壓力。那些流轉用地上的企業甚至在季節性用工時，要到外地去招大量短工。” 

    另一個被廣泛叫好的原因則在于對老年人生活的保障。按照當地一位村民的說法，“附近三村五鎮的，有幾個子女每個月孝敬家里老人200元生活費的？我看十個里未必有一個。” 

    每年的6月底和12月底，是半年一次集中發放老年人生活補助金的時間。一大早，就會在村委會里聚上大群等著領錢的老人們。他們的情感有時樸素到讓人感動。 

    卡住的都是利益糾葛 

    盡管“兩分兩換”的首要原則是農民自愿，但個別農戶的拒簽，勢必會影響到土地的集約使用。 

    顧海明坦言，真正意義上漫天要價的“釘子戶”，整個村只有一戶，其余拒簽的農戶都是因為自身利益受到影響。農村工作的復雜、瑣碎，在其中得到了集中體現。 

    21生產小組的村民陸文良在自家宅基地邊建了個木制家具加工廠，規模不大，只有十來個人，但每年至少也能凈賺10多萬元。記者去時，他正好出門辦事，他老婆告訴記者：“如果搬到鎮上住，那里肯定不能開工廠。到工業園區租1000平方米的廠房，每個月的租金要五六千，我們辛苦一年賺的錢就要減少一半。” 

    18生產小組的村民鄭引寶，兩年前剛重新翻造了自家的房子，兩層樓外帶一個漂亮的院子。評估公司給出的評估價是30萬元補償款，鄭引寶說：“給35萬元，我才搬。算算我造房子付出的心血和精力，這是個良心價。” 

    因為“兩分兩換”，兩年來明星村總共引發的各類民事糾紛共158件，經村、鎮兩級司法所調解成功151件，還有7件因為各種原因尚無法解決。 

    “村民李水有的房子是其中最復雜的。”顧海明介紹，“他因為招女婿去了別的村，所以沒有本村的宅基地。后來，他通過私下買賣回村購了房子，現在涉及到宅基地補償，雙方就僵在那里了。因為補償的這塊利益太大，所以始終沒有辦法調解成功。” 

    土地使用尚處投入期 

    由余新鎮兩家投資公司和參與試點的五個村的村經濟合作社共同投資成立的漁里投資開發有限公司，是“兩分兩換”工作在余新鎮的“執行者”。 

    漁里公司的總經理黃軍以明星村為例說，該村進入流轉的5000畝承包地已經由7家引進的農業公司“瓜分”一空。水產養殖、蔬菜種植、休閑農業和大型養豬場等項目都已經先后建成投產。“我們現在的招商主要目標是高標準的，搞生態農業的公司，而且起租面積不低于500畝。” 

    盡管在明星村的招商比較成功，黃軍還是表示，因為標準定得較高，招商難度其實不小。另外，公司在這一塊領域內的收益其實很小，“我們定的租金標準是每畝每年1200元，算上各種開銷和流轉時支付的青苗補償費和老人生活保障費后，盈利空間就非常小了。” 

    至于被寄予厚望的宅基地復耕后置換使用，黃軍說：“這需要復耕并經過驗收才能拿到指標，整個周期比較長，現在還處于投入期。”不過近年來，嘉興的商業和工業用地的價格正在持續上漲中。 

    【政策解讀】 “三個不得”是底線 

    去年的十七屆三中全會決定，在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。這被認為是中央層面開始推動集體建設用地流轉，也是“農地入市”被所謂解讀的依據和源頭。 

    上海土地學會副會長陳耀銓告訴記者，關于農村集體建設用地流轉的探索，上海也進行過相關調研。去年，由上海市郊區經濟促進會牽頭組織過一次關于農村土地流轉的調研工作。全程參與其中的土地學會研究員劉漢裔介紹，在整個調研過程中發現，一些農村中的實際情況和相關政策規章脫節，對不少問題學術界也存在很大的爭論。他舉例說：“比如農村集體用地的產權和收益歸屬問題，按照條文，農村集體用地的產權歸生產隊所有，但生產隊在實行包產到戶后早就名存實亡了。那么這些土地進入流轉后，收益歸誰，要從政策法規層面捋清其中關系，就要涉及到很多條文的更改。” 

    目前，由國土部負責制定的集體建設用地流轉管理辦法尚未出臺，但國土部已經多次強調，制定流轉辦法的一條政策紅線仍是“三個不得”：不得利用農村集體土地建設商品住宅，不得建設高爾夫球場，不得建設其他違反國家產業政策和土地政策的項目。 

    【新聞背景】 統籌城鄉背景下的土地管理制度創新 

    何謂“兩分兩換” 

    通過新農村的建設，逐步實現城鄉一體化、逐步從包產到戶的小農經濟升級為大規模的產業集群運作。這是中國農村改革過程中至關重要的一環，也是各地探索農村集體用地流轉的根本動因。 

    早在浙江之前，成都、重慶等地早已開始了這方面的經驗探索。成都等地試行政府主導下的規模化運作，進行土地集約使用、增加耕地，由政府主導各地的主要農作物生產、工業生產，由政府建設農民新村讓農民騰出宅基地搬進新居，而政府以土地收入等投入新農村建設所需要的道路、水力等基礎設施建設。 

    而嘉興模式中的“兩分兩換”，指的是通過宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地（住房）置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障的做法，實現“土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障”的目標。通俗地說，就是按照自愿、有償的原則，農民用原有的宅基地置換成城鎮房產，原有住房按照評估價給予相應的貨幣補償，再以優惠價格購置城鎮房產。 

    嘉興的具體方式是通過成立投資公司的形式進行企業化運作，由公司與農戶進行土地置換、估價、補償、簽約、安置等一攬子工作。 

    以記者采訪的南湖區余新鎮明星村為例：該村農戶自家的承包地、宅基地可以每畝年租金600元的價格租給該鎮的漁里投資開發有限公司，每三年租金上漲10%，簽約期限到2028年底；承包地簽約戶中凡年滿60歲的老人每月由漁里公司發放200元生活費；承包地為苗木、果樹、魚塘等的，都有相應的賠償條款；宅基地簽約戶，在經專業評估公司評估后，享受地上建筑部分的一次性賠償款；宅基地簽約戶可自行選擇：商品房、自建房和貨幣三種安置方式。 

    據明星村總支書記兼村長顧海明介紹，商品房安置標準為平均每戶230平方米，自建房的土地標準根據家庭人口數量從90－120平方米不等，貨幣安置的標準則是在房屋評估價外，另外按每平方米建筑面積發放1000元的標準補償。該村平均每戶的評估補償款發放為14萬元左右，基本能支付商品房或自建房的費用，略有盈余的還占了多數。 

    漁里公司通過流轉取得了這些土地使用權之后，則將原承包地進行農業項目的招租，引進各類農業公司的成規模項目，目前暫定的起租門檻標準是500畝。宅基地則在復耕后，經國土部門確認后換取土地指標，在臨近城鎮的地區進行商業和工業用地規劃。