從“獨木橋”到“立交橋”——公務員職務與職級并行改革觀察
解讀“并行”：從奔頭到干頭
幾年來，從縣以下機關先行實施，到部分省區全面試點，再到即將正式全面鋪開，公務員職務與職級并行的改革實踐終于結成制度成果，即將發揮更大效果
近日，中共中央辦公廳印發《公務員職務與職級并行規定》（以下簡稱《規定》），正式提出將公務員職務與職級分設、脫鉤，引起社會各界廣泛關注和強烈反響。這一規定的出臺，意味著很多沒有擔任領導職務的公務員，在符合相關條件情況下，可以正常晉升職級和提升待遇。外界普遍認為，這是我國公務員制度改革加速前進邁出的一大步。
黨的十八屆三中全會明確提出，深化公務員分類改革、推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度。幾年來，從縣以下機關先行實施，到部分省區全面試點，再到即將正式全面鋪開，公務員職務與職級并行的改革實踐終于結成了制度成果，即將發揮更大效果。
從“獨木橋”到“立交橋”
建立公務員職務與職級并行制度，是完善公務員制度的重要內容，是干部制度的一項改革。而涉及人數大、與公務員切身利益密切相關，更是此次《規定》引起高度關注的主要原因。
《規定》的適用對象包括全部公務員和“參照公務員法管理的機關（單位）中除工勤人員以外的工作人員，參照本規定執行”。因此可以推斷，此次改革涉及幾乎所有公務員和參照公務員法管理的單位人員。而根據《2016年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》公布的數字，全國有719萬公務員，其中縣以下機關單位公務員數約占 60%，鄉科級及以下人員大約占 76.7%。涉及人數廣，尤其涉及廣泛的基層公務員，讓此次《規定》成為關注的焦點。
在現代公務員管理體系中，職務、職級、待遇是職場中的三個關鍵詞，與公務員的切身利益密切相關。一般來說，職務是指公務員所具有的頭銜稱謂，主要體現工作能力和職責大小，如各級政府的主要負責人等。職級則是工作的資歷。從功能上來看，二者的區別在于，職務的設置給公務員帶來權力以及責任義務的承擔，職級的設置給公務員帶來物質利益以及職業尊嚴的滿足。
職務和職級直接決定著公務員的待遇。公務員待遇一般分為政治待遇、工作待遇、經濟待遇三種類型。政治待遇主要包括參加會議、看文件等。工作待遇主要包括辦公條件、交通補助和職務消費等。經濟待遇主要包括工資、住房、醫療、養老金等。
中國行政體制改革研究會研究部主任胡仙芝介紹，目前我國公務員晉升主要體現在職務變化。職級的變化則主要依照“幾年進一級”的標準，工資等隨著職級相應做調整。而在現實中，職務與職級的聯系過于緊密，讓職務晉升成為公務員最大的激勵和職業發展的唯一階梯。
“政治待遇與工作待遇由職務來決定是具有合理性的，但是，經濟待遇也由職務決定則不具有合理性。”胡仙芝分析，推行職務與職級并行，職級將成為公務員工資增長和職級晉升的另一個通道，讓晉升渠道由“獨木橋”變為“雙通道”“立交橋”，使公務員干好有出路、發展有空間、待遇有保障，為激勵公務員群體擔當作為提供制度保障。
破解公務員成長“天花板”
有評論指出，推行公務員職務與職級并行，實質是適度分離職務與職級過于緊密的聯系，使職級真正成為公務員一條獨立的職業發展階梯，讓那些不能晉升職務的公務員，也可以通過晉升職級獲得合理的待遇和尊嚴。
通過推動職級與職務并行，讓公務員上升通道更暢通，待遇更有保障，是此次《規定》將要解決的難題。
在我國，基層公務員占公務員總數2/3以上，廣泛分布于各級黨政機構中，直接面對并服務群眾。但是，如此龐大的群體上升通道極為有限，職務晉升歷程往往十分漫長，大多數基層公務員到退休也往往止步于科員、副主任科員。不少公務員在基層干了二三十年，待遇上不去，個人也得不到成就感，不免對職業生涯心生遺憾。
除了晉升通道之外，待遇問題也影響著部分公務員的工作狀態。國家行政學院博士后趙子建曾發表文章指出：“據有關部門統計，在各地公務員工資的4個組成部分中，職務工資約占20%，級別工資約占25%，地區附加津貼約占45%，各種補貼約占10%。”也就是說，級別工資僅占各地公務員工資的兩成多。
上升渠道和待遇制度的不完善，給基層公務員隊伍帶來一系列問題，如基層公務員缺乏對個人工作價值的認知；因晉升空間小缺乏對職業發展的規劃造成工作懈怠；工資待遇低導致優秀人才流失，基層隊伍不穩定；主觀能動性不足，公共服務效率不高；等等。
此次出臺的《規定》對上升渠道進行了明確，公務員晉升職級，應當在職級職數內逐級晉升，并且具備相應的基本條件與資格。公務員晉升職級應當根據工作需要、德才表現、職責輕重、工作實績和資歷等因素綜合考慮，不是達到最低任職年限就必須晉升，也不能簡單按照任職年限論資排輩。
《規定》同時指出，公務員根據所任職級執行相應的工資標準，享受所在地區（部門）相應職務層次的住房、醫療、交通補貼、社會保險等待遇。擔任領導職務且兼任職級的公務員，按照就高原則享受有關待遇。
“職務與職級并行，對公務員的晉升和薪酬將產生重大的激勵。”在國家行政學院教授竹立家看來，實施職務與職級并行以后，雖然退休的時候只是個科長，但是職級可能很高；即便不當領導，只要好好工作，到了一定年限以后，也可以享受相應的待遇。
而通過職務與職級并行，真正實現干部能上能下，也是此次《規定》的一大亮點。《規定》強調，不能勝任職位職責要求的公務員、年度考核被確定為不稱職等次的公務員、受到降職處理或者撤職等處分的公務員將降低職級。這一方面可以真正解決部分基層公務員為官不正、為官不為、為官亂為的現象，另一方面也疏通了年富力強、廉潔有為、積極進取基層公務員的上升渠道。
推動形成干事創業的良好氛圍
事實上，此次《規定》出臺之前，從中央到地方均經歷了反復醞釀。中央逐步推進的改革設計、多地對基層公務員試點的探索，為職務與職級并行的全面落地奠定了基礎、提供了經驗。
2014年12月2日，中央審議通過的《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》指出，要在職務之外開辟職級晉升通道，實現基層公務員職務與職級“雙向晉升”，增強職級對工資待遇的影響，調動基層公務員的積極性。這一改革的核心要義在于“職務與職級并行、職級與待遇掛鉤”，改變工資待遇提高主要靠職務晉升的現狀，實現“不升官”也能漲工資。
2014年，中央在4個省選擇4個縣進行試點工作。一年的試點驗證了公務員職務與職級并行制度的可操作性。后經過中央批準，2015年開始全國縣以下機關統一實行公務員職務與職級并行的制度。
此后，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等5省份陸續開展推行公務員職務與職級并行制度的試點工作。2016年12月，國務院明確在天津、山東、湖北、四川的部分省市以及教育部等部機關開展公務員職務與職級并行制度試點。
云南省安寧市是較早實施縣級以下職務與職級并行的試點城市，在推行過程中，按照干管權限采取集中審批、按季審批、分步實施的方法開展職級晉升，即2015年對符合職級晉升條件的機關公務員集中審批，2016年之后按季度對符合條件的機關公務員分批審批。
安寧市政府公布的試點情況成效顯示：安寧市自2015年執行職務與職級并行制度以來，截至2019年，共計392名公務員晉升職級，占安寧市現有公務員總數的22.7%，其中晉升副科級職級38人，晉升正科級職級25人，晉升副處級職級320人，晉升正處級職級9人。
“以前是‘千軍萬馬擠獨木橋’，現在‘獨木橋’變成了‘雙車道’。”“現在就算是不‘當官’，也一樣能體現職業價值。這項改革讓踏踏實實在基層工作的人享受到了改革紅利，心氣順了、干勁兒足了。”“除了經濟上的實惠，還有一種人格上的尊重，感覺得到了組織的認可、社會的承認。”……在多個改革試點地區，不少基層公務員紛紛發出這樣的感嘆。
胡仙芝對試點成效給予積極評價，她認為，這些實際做法對疏通公務員晉升的擁堵問題，起到了較好的激勵作用，有利于推動形成干事創業的良好氛圍。
守好底線、嚴明紅線
職務與職級并行，不僅紓解了基層公務員職業發展的痛點，長遠而言，建立職級序列、暢通職級晉升通道之后，也必然會減少跑官買官等不當作為的概率，凈化官場生態，推動國家治理體系和治理能力現代化。
良法善治重在落實。專家指出，《規定》要化為激勵公務員的一項正向制度，仍須守好底線、嚴明紅線：一是要端正對職務與職級的看法。二是不能讓職級晉升成為職務晉升的“附屬品”，低職務高職級須在現實中兌現；三是職級晉升不能“排排坐分果果”，嚴防論資排輩之風、年資優先之風。
不過，也有不少基層公務員向《南方》雜志記者表示，由于縣以下公務員多生活在“熟人社會”，親朋好友等經常根據一個人的工作崗位來判斷這個人“是否有能耐”“是否混得好”，進而給予相應的評價。至于個人職級，鮮為人知。
“職級對應的是薪資差異，但差異應該不大。相比物質回報很多公務員更看重所處崗位帶來的職業成就感。”一名正科級公務員坦言。
而在具體實踐中，不少專家也對改革提出制度性期待：因為涉及實際待遇，推進職務與職級并行的過程中，要防止少數公務員從“跑官”變“跑級”。
從新的職務與職級并行制度來看，年度考核結果影響晉升職級的任職年限政策，但在實際操作過程中，存在部分干部會以年齡偏大、臨近退休等原由為借口，請求單位或領導優先考慮個人年度考核評為優秀等次的情況，如此可以在退休前獲得更高的待遇保障。這無疑對同一年工作優秀、符合評優的干部造成負面影響，打擊了其他干部的積極性。
有公務員指出，在全面從嚴治黨和全面依法治國的大背景下，實職干部承受的壓力和責任與非領導職務不可相提并論，實職干部與非領導職務的待遇差距極小。如一級主任科員待遇可能會比擔責的實職科長待遇還要高，這樣的待遇體系可能影響實職干部履職擔當作為的積極性。
對此，福建師范大學公共管理學院副教授張翔建議，職務與職級并行制度應服務于政府職能轉變，需要有配套機制：要強化對基層公務員的監督機制，尤其是基層公務員的履職考核；優化職務與職級并存制度下的權力運行過程，避免在并存中存在尋租現象；加強基層公務員的職業精神教育，激活其在新制度下的工作積極性。
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